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化解地方政府债务风险除了交易重组别无选择

http://www.finance.hc360.com2014年07月01日10:59 来源:慧聪网产经要闻频道作者:崔新生T|T

    地方政府债务风险评级,作为CCVI中国价值指数的长期监测课题,自2011年即发布中国地方政府债务风险评级报告,当年的评估结果为18到20万亿,远超官方时年发布数据。同时,CCVI发布了地方债务资产重组方案,作为课题的附录,报送有关部门。时至两年多过去,地方政府债务风险日趋险峻,相关部门并没有拿出彻底化解债务风险的应用方案。

    CCVI认为,中国地方政府债务风险,仅仅是一种财务单位风险,并非资产或财产性风险。所有的风险,最终集中于中央政府。所以,中央政府必须为了摆脱或化解地方政府债务,而进行风险管理的长效机制,包括设立“地方政府债务资产交易平台”或“地方政府债务资产交易所”。

    一、制度特征或局限:地方政府破产在中国不会出现

    尽管广泛的观点一二再地聚焦于中国地方政府债务风险,而置于中国制度本身的特征或局限而不顾。确确实实的是,中国根本不存在地方政府债务的风险问题。因为地方政府不是独立的财产主体,而仅仅是中央政府授权管理特定区域的一个个“部门”,根据中央政府与地方政府之间的某种标准化的委托协议,管理指定区域的政权事务,其中包括有限的财产处置权、行政事权等等。因此,地方政府这一“部门”只对授权者即中央政府负责,而无需对社会做出解释,甚至无需对所管辖区域的公众解释。当然,假如中央政府要求地方政府这么做,地方政府就必须要去做。总而言之,在中央政府权利治理层面,地方政府只需要对中央政府负责即可,而与此同时,地方政府所有的努力,仅仅只要获得中央政府的欢心或满意,就已经尽职尽责。

    在国家作为家庭型式存在时,大致有两个形式进行组织建构,一是“大锅饭”形式,如中国,一切以家族即家长层面进行权利集中,然后由家长阶层根据自身的政治需要,对整个国家(家庭)的财产进行任意裁决,而无需征求公民或家庭成员的意见。所以,包括区域的变迁或划拨、委托管理人的权限和管理形式,都取决于终极家长阶层的意愿。终极家长阶层承担着整个国家的无限责任,家族之内的各个部门包括地方政府,仅仅根据终极家长阶层的授权范围、委托权限而行使自身的职能,不承担某一区域的财产损益及其好处或风险责任。因为,一旦某一被授权者具有某种独立承担权责利的企图,那就是对终极家长阶层权威的一种僭越,也是这一国家家庭体制所不容。二是如美国、欧洲等联邦治理形式,等于若干个小家庭(国家),通过保全自身权利主体的条件下,与若干个国家形成一种合约,这样的国家也仅仅是一个合约体制,根据相互各自独立的合约保障,授权一个特定的超越各个国家(家庭)利益的组织架构,形成一个国家形式的组织。在这样的政治管理体制下,所有的主体都承担着清晰的、有限的国家风险,包括破产的风险。也只有这样的制度,才会出现或形成真正的政府债务风险。

    二、市场决定资源配置:作为资源配置机制的地方政府债务交易平台

    只有清楚、并确定了中国地方政府作为债务主体,制度特征使其根本不成立。所以,地方政府债务风险,归根到底是中央政府的债务。这就说明了,地方政府无需为政府债务承担什么责任,因此也就不会有什么破产的压力。没有压力的风险、没有破产之虞的债务,还叫风险或债务吗?所以,除了中央政府为地方政府债务担心之外,地方政府是真正的“甩手掌柜”。按照这一逻辑,即知道社科院为什么发布中国国家资产报告,为中央政府缓解心理压力。很显然,这一发布,是为中央政府准备了慢性毒药,因为这一国家资产报告,缺乏对既往的损益计算、以及对预期的不确定性的评估。

    恰当的做法,是尽快建立地方政府债务资产清单,然后进行损益监测、资产价值评估、债务重组的中央政府债务风险资产交易平台,通过资产产业投资价值链并购、包括资产证券化等,使地方政府债务在与其他地方政府债务资产、市场化交易之间,进行资产战略售和产品设计。在交易过程,建立地方政府债务资产交易机制。当所有的债务资产进入交易时,不但容易监测跟踪,而且转负得正。

    目前对地方政府债务的处理方式,仍然寄托于地方政府债券等单一的手段。因为地方政府债务需要负债经营,而不是孤立地以债务为债务,因为地方政府在还债的同时,还需要继续不断地输血,以维持正常的财务运转。所以需要清楚的是:一、地方政府债务,将是长期的存在、也不可怕,中央政府大可不必回避这一存在的长期性;二、建立长效的、符合中国制度特征的地方政府债务交易平台,是最好的债务处理策略;三、可以鼓励地方政府部分地提供债务资产进入交易平台,而无需与地方政府在债务隐瞒或数额多少方面,进行低效博弈。

    三、财务工具组合或杠杆:地方政府债务重组基金

    建立由中央财政、审计、金融部门监管下的地方债务重组基金,是为地方政府债务资产交易平台,进行定价、评价、资源配置的财务工具组合,然后将其作为债务重组杠杆,对地方政府债务资产进行战略重组和财务处置。

    地方政府债务重组基金,可以包含地方政府资产清单、战略资产和产业结构调整指引、政策金融与市场金融财务搭配、不同资产打包和股权化包括证券化产品运营等方面,以此为地方政府债务重组基金进行功能定位。

    CCVI经过两年多调研,得出如下结论:

    1、设立地方政府债务资产交易所(平台)与地方政府债务重组基金,是化解和处理地方政府债务的最优策略选择。

    2、充分发挥市场配置资源功能,鼓励地方政府将部分债务资产进入债务资产交易平台,并非全部。这样等于为地方政府债务资产找到增值退出渠道,包括优化产业资源的投融资合作。而不是一味地高压与地方政府进行债务资产规模的博弈,基于非理性经济制度理论而言,这种博弈本身对地方政府的压力,并非是财务的破产风险,而是行政授权的官员升迁风险、以及在地方政府面对经济发展预期的负面影响。

    3、地方政府债务重组基金与地方政府债务资产交易平台之间,是一种相辅相成的关系。重组基金是进口,交易平台是出口。由中央政府相关部门组成理事会,发挥监督和指导作用,垂直于地方政府,属于政策金融与市场金融无缝对接机制,在具体构成上完全进行市场化运营和组成。

    4、重组基金进行资产价值评估后,进行份额化设计,自然人和机构都可以购买基金份额,在投资回报率方面,安全性需要一定的政策保底,但可以细分产品品种,形成多层次投资回报体系。

    5、交易平台或交易所为非赢利构成,通过交易费、财务顾问服务、产业战略合作咨询等维持日常运营,目前国家政府部门如发改委产业结构调整指引的部分功能,可以分解落实到该交易平台上进行具体实施。

    事实上,地方政府债务重组基金与地方政府债务资产交易平台,可以缩小到一个省市地方政府进行实验。因此,有兴趣的地方政府,同样可以向中央政府争取先行先试。

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